《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》是近20年來由中共中央、國務院印發的首個關于土地管理的文件。《意見》立足統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，貫徹落實新發展理念，適應供給側結構性改革要求，確立了數量、質量、生態“三位一體”的耕地保護新格局，構建了管控、建設、激勵多措并舉的耕地保護新機制，形成了“明責任、算大賬、差別化”的耕地占補平衡新方式。《意見》共6部分20條。把握《意見》的政策要點，要重點把握三個“新”。

 

 

　　數量、質量、生態

 

 

　　“三位一體”保護新格局

 

 

　　《意見》首次以中央文件形式明確“耕地是我國最為寶貴的資源”的戰略定位，明確提出了“著力加強耕地數量、質量、生態‘三位一體’保護”，三者相輔相成、缺一不可，是有機統一整體。

 

 

　　耕地數量保護是實施藏糧于地戰略的物質基礎。《意見》特別強調“要實行最嚴格的耕地保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，要堅決守住耕地紅線，保持現有耕地面積基本穩定”，重申“兩個絕不能”，即“已經確定的耕地紅線絕不能突破，已經劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用”。在當前和今后一個時期，嚴保嚴管仍是土地管理工作的主基調，國家確定的規劃期內耕地保有量是不可逾越的底線。

 

 

　　耕地質量保護是適應農業供給側改革的客觀要求。耕地質量高低直接關系到糧食生產能力和農產品品質優劣。《意見》強化了耕地質量提升和保護，提出要大規模推進高標準農田建設，通過多種措施大力提升耕地質量，確保糧食生產能力。《意見》還提出積極開展退化耕地、污染耕地等的綜合治理和修復，實施減肥減藥、高效種植，以促進農業產品品質升級和結構“優化”。

 

 

　　耕地生態保護是落實生態文明建設的題中應有之義。《意見》首次將耕地的生態保護建設與堅守耕地數量質量紅線放于同等地位，這是對耕地內涵和功能的拓展和完善。《意見》強調了永久基本農田劃定和保護的重要意義，特別是城市周邊永久基本農田的劃定，可以進一步發揮永久基本農田優化景觀、保護自然生態、傳承文化、優化空間布局等多種功能。《意見》提出要科學有序開發利用耕地后備資源，禁止違規毀林開墾耕地，促進生態空間山清水秀。

 

 

　　管控、建設、激勵

 

 

　　多措并舉保護新機制

 

 

　　保護耕地是一項極其復雜的社會管理系統工程。《意見》深入總結實踐經驗，進一步完善了管控建設并重、激勵約束并舉、責權利相統一的工作機制。

 

 

　　從源頭上嚴控建設占用耕地，強化耕地管控性保護。《意見》提出充分發揮土地利用總體規劃的整體管控作用，通過新增建設用地規劃計劃安排，引導和調控耕地的建設占用；突出對永久基本農田特殊保護，要在規劃批準前先行核定永久基本農田并上圖入庫、落地到戶；要求在編制有關規劃、推進多規合一過程中，與永久基本農田布局充分銜接，城市發展原則上不得突破永久基本農田邊界；提高占用永久基本農田的門檻，對經依法批準占用永久基本農田的，繳費標準按照當地耕地開墾費最高標準的兩倍執行。

 

 

　　推進耕地質量建設，強化耕地建設性保護。《意見》強調，要著力機制創新，建立1212主導、社會參與的工作機制，以財政資金引導社會資本參與高標準農田建設，充分調動各方積極性；要著力模式創新，全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用，統籌推進耕地休養生息，綜合采取工程、生物、農藝等措施，提升土壤肥力，提高耕地的糧食生產能力；要強化監測評價，建立科學的耕地質量和產能評價制度，定期對全國的耕地和產能水平進行評價，完善耕地質量調查與監測體系，實施耕地質量的監測與成果更新。

 

 

 

 

　　健全耕地保護補償機制，強化耕地激勵性保護。《意見》提出，整合中央和地方各級涉農資金，對承擔耕地保護任務的農村集體經濟組織和農民進行獎補，并規范市縣間跨地區補充耕地的利益調節。《意見》還首次提出實行跨地區補充耕地的利益調節，允許國家重點扶貧地區補充耕地指標在省域范圍內調劑，指標調劑收入用于耕地保護、農業生產和農村經濟社會發展。同時，鼓勵通過產業轉移、支持基礎設施建設等多種方式，由占用耕地區域對這些重點扶貧區域進行對口扶持。

 

 

　　明責任、算大賬、差別化

 

 

　　占補平衡新方式

 

 

　　《意見》堅持聚焦突出問題，著力解決資源空間不匹配、責任主體不明確等問題，提出了“明責任、算大賬、差別化”改革舉措。

 

 

　　明確耕地占補平衡責任。《意見》在重申建設占用單位補充耕地義務的同時，進一步明確了地方1212負責落實補充耕地任務，使之與耕地保護主體責任一致。《意見》首次提出建立“黨委領導、1212負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的共同責任機制，首次提出“實行耕地保護黨政同責、對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的，依紀依法追究黨政領導責任”，首次提出“耕地保護責任目標考核結果作為領導干部實績考核、生態文明建設目標評價考核的重要內容”。三個“首次”，體現了中央對耕地保護責任目標落實的高度關注，凸顯占補平衡責任落實在耕地保護整個環節中的關鍵作用。

 

 

　　強化占補平衡算大賬。《意見》在改進占補平衡管理方式上提出，強調地方1212要“通過土地整理、復墾、開發等推進高標準農田建設，增加耕地數量、提升耕地質量”，以“縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充”落實補充耕地任務。為此，補充耕地資金上，地方1212要統籌各類1212資金、吸引各類社會資本；補充耕地渠道上，統籌實施土地整治、高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾等，新增耕地經核定后可用于落實補充耕地任務。從區域平衡角度“算大賬”，實現補充耕地義務與地方1212保護耕地責任履行情況監管考核有機協同。

 

 

　　實行差別化管理。《意見》從我國區域資源稟賦、經濟發展和項目實施的差異出發，提出實施補充耕地國家統籌。耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，新增建設占用耕地后，新開墾耕地數量不足以補充所占用耕地數量的，可向國務院申請國家統籌；資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省份，對由于實施國家重大建設項目造成的補充耕地缺口，可向國務院申請國家統籌。《意見》還提出跨省補充耕地資金收取標準綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償、管護費用及區域差異等因素制定，發揮經濟杠桿調節作用，進一步體現區域差異客觀現實與差別化管理原則。